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Horizon Europe: l’accordo approvato dal Parlamento europeo

Il Parlamento europeo ha approvato mercoledì 17 Aprile in sessione plenaria – l’ultima della legislatura europea 2014-2019 – l’accordo provvisorio su Horizon Europe, raggiunto dalle istituzioni UE nel trilogo informale del 19 marzo scorso. L’accordo è stato approvato a larga maggioranza: 578 voti a favore, 40 contrari e 41 astensioni per il Regolamento – Programma Quadro; 590 favorevoli, 42 contrari e 25 astenuti per la Decisione – Programma Specifico. È questo l’ultimo dei passaggi ufficiali di conferma dell’esito dei negoziati istituzionali: l’accordo era stato approvato il 2 Aprile dalla Commissione ITRE del Parlamento europeo ed aveva avuto il via libera del Consiglio il 27 marzo (Regolamento – Programma Quadro) e il 15 Aprile (Decisione – Programma Specifico).

L’esito positivo del negoziato consente alle istituzioni UE di raggiungere l’obiettivo previsto all’inizio del percorso: chiudere un accordo politico su gran parte del testo del prossimo programma prima della fine della legislatura in corso; e – soprattutto – permette a tutti noi, a più di venti mesi dal lancio ufficiale, di avere un’idea molto precisa su come sarà il Programma europeo di R&I per i sette anni che vanno dal 2021 al 2027. 

Cosa c’è e cosa non c’è nell’accordo – L’accordo approvato da Consiglio e Parlamento definisce un testo legislativo «consolidato» del prossimo programma, che comprende: gli obiettivi generali e specifici; la struttura e l’articolazione in pilastri; le denominazioni dei cluster: le aree per missioni e partenariati; le regole di partecipazione e finanziamento, le norme su etica e sicurezza, i criteri di valutazione; la struttura, gli obiettivi e i contenuti dello European Innovation Council; gli aspetti di governance; le linee di attività di R&I per tutti i temi del programma. Dall’accordo provvisorio restano invece fuori gli aspetti orizzontali, soggetti all’accordo generale sulla programmazione UE 2021-27: il bilancio complessivo del programma e la sua articolazione interna; le norme sull’associazione dei paesi terzi; le sinergie con gli altri programmi settoriali. 

Che succede ora: la pianificazione strategica – Accordo provvisorio significa che, sul piano legislativo, all’approvazione formale in Consiglio e Parlamento non seguirà l’adozione finale del testo. Il negoziato proseguirà nei primi mesi della prossima legislatura – protagonisti la nuova Commissione e il nuovo Parlamento – per definire le parti non coperte dall’accordo. La definizione di un testo legislativo «consolidato» è però quanto attendeva la Commissione europea per far partire la pianificazione strategica di Horizon Europe, il processo che dai testi legislativi porterà alla definizione dei Programmi di lavoro e dei primi bandi di finanziamento del prossimo programma.

I testi – I passaggi istituzionali di conferma dell’accordo ci consentono di «ufficializzare» i testi «consolidati» del prossimo programma: ve li riportiamo nella versiona votata dal Consiglio. Trovate qui il testo del Programma Quadro: la parte di testo evidenziate in verde costituisce il testo approvato e «consolidato», quella non evidenziata è – al contrario – ciò che resta fuori dall’accordo e che sarà discussa nella prossima fase dei negoziati. Qui invece il testo del Programma Specifico: in questo caso a non rientrare nell’accordo sono le porzioni di testo tra parentesi quadre: tutto il resto costituisce il testo «consolidato».

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Horizon Europe: le posizioni di Parlamento e Consiglio UE

Il Parlamento europeo e il Consiglio dell’UE hanno approvato le proprie posizioni relative a Horizon Europe, il Programma Quadro UE per la R&I 2021-2027, rispondendo ufficialmente alla proposta della Commissione europea del giugno scorso e definendo così le rispettive posizioni in vista del negoziato inter-istituzionale.

Il 12 dicembre, il Parlamento europeo ha approvato in sessione plenaria, ad ampia maggioranza, le due relazioni – la prima sul regolamento (programma quadro e regole di partecipazione e diffusione; relatore: Dan Nica), l’altra sulla decisione (programma specifico; relatore: Christian Ehler) –, confermando in larghissima parte i contenuti del voto in Commissione ITRE del 21 novembre. I testi finali del Parlamento Europeo sono disponibili alle pagine seguenti: regolamento e decisione.

Il 30 novembre, invece, Il Consiglio dell’UE (Competitività) ha pubblicato l’Orientamento Generale Parziale (Partial General Approach) sul regolamento / programma quadro (esprimendo una posizione comune su una parte degli articoli del testo) e una relazione intermedia (Progress Report) sulla decisione / programma specifico. I documenti finali del Consiglio Competitività sono disponibili ai due link seguenti: Partial General Approach e Progress Report.

Cosa succede ora (prima delle elezioni europee)

I passaggi in Parlamento e Consiglio segnano una tappa importante nel processo di approvazione di Horizon Europe, chiudendo la prima fase del percorso legislativo (che si era aperta il 7 giugno scorso con la presentazione della proposta della Commissione europea). Le tre versioni di Horizon Europe ora sul tavolo (la proposta della Commissione, le relazioni del Parlamento, la reazione parziale del Consiglio), dovrebbero dar vita – da gennaio – al negoziato inter-istituzionale (o trilogo informale), per arrivare a un testo condiviso e ai contenuti definitivi del programma. Se è certo che l’adozione ufficiale di Horizon Europe – così come del Bilancio Pluriennale 2021-2027 – verrà rinviata a dopo le elezioni europee, l’obiettivo politico minimo delle istituzioni (Commissione e Parlamento in primo luogo) resta il raggiungimento di un accordo su ampie parti del programma prima della scadenza elettorale di maggio.

La posizione del Parlamento

Le relazioni del Parlamento introducono novità importanti rispetto alla proposta della Commissione europea, venendo tra l’altro incontro a gran parte delle raccomandazioni avanzate da APRE nei mesi scorsi, e delle proposte emendative presentate dal GIURI, il network degli stakeholder italiani R&I a Bruxelles, che APRE coordina. In particolare, la posizione del Parlamento (elenco non esaustivo):

  • fissa il bilancio complessivo di Horizon Europe a 120 miliardi di euro in prezzi 2018, pari a 135,2 miliardi in prezzi correnti (rispetto ai 94,1 proposti dalla Commissione europea);
  • ripropone lo Strumento PMI di Horizon 2020 come schema orizzontale al secondo pilastro di Horizon Europe, con un accento esplicito sull’innovazione incrementale, una dotazione finanziaria di 2,5 miliardi di euro e una struttura in fasi differenziate;
  • definisce più chiaramente il processo di pianificazione strategica, proponendo che il piano strategico venga adottato ogni due anni per mezzo di un atto delegato, in seguito a una consultazione ampia e trasparente e con il coinvolgimento degli Stati Membri, del Parlamento e della comunità degli stakeholder R&I;
  • propone una definizione maggiore dei criteri per la selezione delle missioni di R&I, stabilendo inoltre di dedicare alle missioni un massimo del 10% del bilancio del secondo pilastro per i primi due anni del programma;
  • propone che le FET Flagships attualmente esistenti e supportate in Horizon 2020 (Human Brain Project, Graphene, Quantum Technologies) vengano mantenute come tali in Horizon Europe e che per le altre FET Flagships che verranno lanciate entro la fine di Horizon 2020 venga considerata la prosecuzione come missioni di R&I;
  • scorpora il Cluster 2 del secondo pilastro proposto dalla Commissione (“Inclusive and Secure Societies” in due cluster differenti (“Inclusive and Creative Society” e “Secure Societies”).

La posizione del Consiglio UE

Come accennato, la posizione degli Stati Membri non include (o lascia indefinite) deliberazioni su argomenti importanti del prossimo programma (ad esempio su: bilancio e sua ripartizione interna, sinergie, pianificazione strategica, ecc.). Elementi significativi di novità si ritrovano anche nella reazione – sebbene parziale – del Consiglio (elenco non esaustivo):

  • separa il Cluster 4 del secondo pilastro proposto dalla Commissione (“Climate, Energy and Mobility”) in due cluster differenti (“Climate and Energy” e “Mobility”). Si allinea inoltre al Parlamento nella separazione del cluster 2 (le denominazioni sono però differenti: “Culture and Inclusive Society” e “Civil Security for Society”).
  • rinomina il cluster 3 “Digital and Industry” in “Digital, Industry and Space” e il cluster 5 “Food and Natural Resources” in “Bioeconomy, Food, Natural Resources and Environment”;
  • recupera all’interno dell’EIC Accelerator alcuni elementi dello Strumento PMI; ad esempio, ponendo un accento maggiore sul carattere mono-beneficiario dello schema e sul grant come forma privilegiata di finanziamento.
  • fissa un tetto (teorico, del 49.9%) per la quota di bilancio da assegnare al complesso degli strumenti di partenariato, stabilendo che più della metà della dotazione finanziaria del secondo pilastro debba essere allocata a strumenti diversi dalle partnerships.
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A che punto siamo con Horizon Europe

Cinque mesi dopo la presentazione della proposta della Commissione e a due anni dalla pubblicazione dei primi programmi di lavoro, i tempi di definizione e approvazione del futuro programma quadro dell’UE di R&I appaiono ancora incerti. L’obiettivo delle istituzioni europee di chiudere la pratica relativa al Quadro Finanziario Pluriennale e agli atti settoriali (programma quadro incluso) entro la primavera 2019 – prima della scadenza elettorale di maggio e del rinnovo di Parlamento e Commissione – pare tuttavia sempre più difficile da raggiungere.

Il negoziato

Il percorso legislativo di approvazione del successore di Horizon 2020 è comunque in pieno svolgimento. Come noto, la Commissione europea ha pubblicato a giugno scorso la propria proposta legislativa, suggerendo di dedicare al programma 94,1 miliardi di euro, poco più del 7% del bilancio di lungo termine dell’UE 2021-2027.

Il dossier è ora all’esame del Parlamento europeo e del Consiglio dell’UE, rispettivamente della Commissione ITRE e del gruppo consiliare Ricerca. Il voto del Parlamento europeo su Horizon Europe è atteso per il 21 novembre in commissione e per il 28 novembre in sessione plenaria. Il Consiglio Competitività presenterà invece il proprio documento di reazione alla proposta della Commissione il 30 novembre (verosimilmente un Orientamento Generale Parziale). I pronunciamenti dei co-legislatori dovrebbero quindi dare il via, tra dicembre e gennaio, ai negoziati inter-istituzionali.

La pianificazione strategica: missioni e partenariati

Alla costruzione di Horizon Europe si somma un ulteriore motivo di incertezza, dato che la definizione del programma – i.e. di due dei suoi elementi caratterizzanti (le missioni di R&I e i nuovi strumenti di partenariato) – dipenderà significativamente dall’esito del processo di pianificazione strategica e dall’adozione del piano strategico, il documento che delineerà nel dettaglio le priorità dell’Unione in tema di ricerca e innovazione – adattandole lungo l’arco della programmazione settennale – e che fornirà pertanto le linee guida politiche ai programmi di lavoro di Horizon Europe. Il livello minimo di definizione dei testi legislativi e la volontà della Commissione di coinvolgere attivamente nel processo le controparti istituzionali e l’ampia schiera dei portatori d’interesse rende la pianificazione strategica – a cui è affidata la fase di attuazione del programma – politicamente più rilevante rispetto al passato.

Tempi, modalità ed esito del processo di pianificazione strategica restano in gran parte ancora da definire e sono oggetto di un’ulteriore trattativa tra Commissione e Consiglio. Su missioni e partenariati, l’accordo istituzionale raggiunto è al momento il seguente: inclusione delle aree tematiche per missioni e partenariati istituzionali all’interno dei testi legislativi (una disposizione non presente nella proposta originaria della Commissione, che si limitava ad enunciare i criteri per la loro individuazione) e scelta su quali missioni lanciare e quali partenariati sostenere affidata al processo di pianificazione strategica vero e proprio.

A pagina seguente: tutti i passaggi e tutti i documenti dalla proposta della Commissione a oggi, e i passaggi previsti per i prossimi mesi

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La strada (incerta) verso Horizon Europe

L’articolo è in via di pubblicazione sull’APRE Magazine n.8 (Settembre 2018)

Come i lettori dell’APRE Magazine ben sanno, il 7 giugno scorso la Commissione europea ha presentato il pacchetto di proposte legislative per Horizon Europe, il prossimo Programma Quadro di ricerca e innovazione, dando inizio al percorso di adozione del «successore» di Horizon 2020.

A più di tre mesi dalla presentazione della proposta e a poco più di due anni dall’avvio (Horizon Europe partirà ufficialmente il 1° gennaio 2021, con i primi bandi di finanziamento che saranno pubblicati negli ultimi mesi del 2020), i tempi di definizione e approvazione del nono programma quadro appaiono più che mai incerti.

Le ragioni dell’incertezza sono perlopiù di natura politica. La prima è di ordine procedurale e, per così dire, strutturale. L’approvazione di Horizon Europe è strettamente legata alla definizione del prossimo bilancio europeo di lungo termine: il Multiannual Financial Framework (MFF) o Quadro Finanziario Pluriennale (QFP), lo strumento di programmazione politico-finanziaria dell’Unione che contiene gli orientamenti generali per tutti i grandi capitoli di spesa (politica agricola comune, politica di coesione, politica di sicurezza e difesa, cooperazione internazionale, ecc.).

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Horizon Europe: i messaggi di APRE in risposta alla proposta della Commissione

In seguito alla presentazione della proposta della Commissione europea per Horizon Europe, il Programma Quadro di R&I 2021-2027, APRE  ha diffuso e posto all’attenzione dei co-legislatori – Parlamento Europeo e Consiglio – una prima serie di raccomandazioni, in linea con il documento di posizione pubblicato lo scorso febbraio. 

Versione in inglese: HorizonEurope_APRE_Messages
Versione in italiano: HorizonEurope_APRE_Messaggi

Nel complesso, APRE accoglie favorevolmente la proposta della Commissione per Horizon Europe, sottolineando in particolare alcuni elementi positivi, tra cui: l’allineamento della struttura e degli obiettivi del programma alle priorità politiche globali; l’articolazione del pilastro 2 “Global Challenges and Industrial Competitiveness” in cluster inter-disciplinari e intersettoriali; l’approccio sistemico alle sinergie e alla complementarietà con gli altri programmi di finanziamento dell’Unione; la forte continuità con Horizon 2020 in tema di regole di partecipazione e disseminazione e gli ulteriori sforzi in tema di semplificazione.

I messaggi di APRE invitano inoltre Parlamento e Consiglio a considerare con attenzione una serie di elementi contenuti nella proposta e a valutare modifiche migliorative.

In particolare, APRE chiede ai co-legislatori: l’aumento del bilancio complessivo del programma ad almeno 120 miliardi; un momento di approfondimento e riflessione che porti a riconsiderare la ripartizione interna del bilancio; di prestare grande attenzione al processo di pianificazione strategica (strategic planning) e l’impegno per una maggiore definizione dei testi legislativi; di prestare massima attenzione al processo di revisione e razionalizzazione dei partenariati  e di farsi promotori di una maggiore definizione dei criteri di selezione delle missioni di R&I; la reintroduzione di uno schema di finanziamento dedicato alle PMI innovative, sul modello dello Strumento PMI di Horizon 2020.

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Conclusioni del Consiglio UE “Verso FP9”

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Venerdì 1 Dicembre, Il Consiglio dell’UE ha adottato le proprie conclusioni sulla valutazione intermedia di Horizon 2020, in vista del prossimo Programma Quadro: From the interim evaluation of Horizon 2020 towards the ninth Framework Programme.

Nel documento di conclusioni, tra le altre cose, i ministri europei hanno riconosciuto che il basso tasso di successo di Horizon 2020 (11,6%, rispetto al 18,5% di FP7) sta contribuendo a diminuire l’attrattiva della ricerca europea.  La Commissione, è l’invito che viene dai 27,  dovrebbe trovare – in vista di FP9 – soluzioni nuove per dare un ordine all’enorme mole di domande presentate: specificando più chiaramente – nelle calls for proposals – l’impatto atteso dei progetti; fornendo feedback migliori ai proponenti; utilizzando un processo di domanda in due fasi (dove possibile); o, ancora, sperimentando altri metodi per rendere più semplice il processo di valutazione.

Il Consiglio, inoltre, pare al momento cauto sul nuovo approccio mission-oriented proposto a più riprese dal Commissario Moedas:  obiettivi troppo ambiziosi, notano i ministri, comporterebbero un «alto rischio di fallimento». Come riporta Science Business, Moedas si è rivolto all’economista Mariana Mazzucato, direttrice dell’Institute for Innovation and Public Purpose alla University College di Londra, per persuadere i governi europei dell’efficacia di un approccio mission-oriented per il finanziamento pubblico all’innovazione, approccio che Mazzucato ha presentato ai ministri venerdì stesso, a margine del Consiglio.